2026年伊始，自动驾驶产业发展的冲锋号，从大洋彼岸吹过来。

在审议《2026年自动驾驶汽车法案》草案的听证会上，美国自动驾驶政策风向发生180 度大转弯。

委员会主席Bilirakis高喊，立法核心动力是“战胜中国”（This legislation is also necessary to successfully compete against communist China）。会议推出了精准解决商业化三大“拦路虎”的方案：

一是产能的解放。

针对无方向盘车辆，此前每家车企每年仅有2500辆的豁免额度，这仅够维持小规模测试。新规将其大幅提升至90000辆，跨过了量产化的红线，被视为专门为特斯拉Cybercab和Waymo的大规模量产开绿灯。

二是权力的回收。

此前加州等地法规严苛，车企面临法规割裂的困局。新规提出的“联邦优先权（Preemption）”，拟禁止各州自行制定自动驾驶性能标准，确立了联邦法律的至高地位，以防止类似加州对Robotaxi实施的严苛限制再次出现。

三是监管逻辑的进化。

企业不再需要向政府提交极其详尽的原始代码，这既涉及核心商业机密，又超出了政府的审计能力。而是改为提交“安全案例报告（Safety Case）”，通过证明系统如何有效应对碰撞来获取准入。

这一连串政策组合拳，恰好对应了自动驾驶商业化演进的客观规律。

在“2025车路云50人年度论坛”上，Momenta粤港澳大湾区战略负责人孙雷指出，未来5-8年，Robotaxi商业化将经历车型、规模和运营三大战役。

拿到9万辆豁免权，实现量产，才有望打赢以规模经济为核心的“车型之战”；政策松绑助力企业向更多城市扩张，突破单城千辆的门槛，才能决胜“规模之战”；而Safety Case 的引入，确立了“运营之战”所急需的全新监督管理机制。

可以说，美国《2026年自动驾驶法案》是为本土巨头如Tesla、Waymo、Zoox等量身定制，它精准解决了特斯拉的产能瓶颈、Waymo的扩张壁垒。

相比之下，中国Robotaxi企业萝卜快跑、小马智行虽然路测领先，但在去人化量产的法律确权上，仍需进一步提速以保持在全球制度竞争中的战略身位。

9万辆,为特斯拉Cybercab开绿灯

没有标准化的量产车型，就没有可行的经济模型，Robotaxi 的规模化更无从谈起。

Momenta孙雷指出，Robotaxi 的“车型之战”，本质是成本之战。要把乘客“从 A 点送到 B 点”，商业化的核心是持续降低每公里成本。作为决定每公里成本的核心变量，只有确立了标准化的量产车型，单体经济模型（UE）才能跑通。 

在美国，这一符合现代商业逻辑的量产诉求，却撞上了一堵来自1966 年的法律高墙。

当时，正处美国汽车工业的黄金年代，交通事故死亡率居高不下。美国国会通过了一部里程碑法律——《国家交通和机动车安全法》（National Traffic and Motor Vehicle Safety Act）。

这部法律赋予了美国国家公路交通安全管理局（NHTSA），制定联邦机动车安全标准（FMVSS）的权利。

FMVSS规定：一辆合法的汽车，必须拥有方向盘供人转向，必须拥有刹车踏板供人减速，必须拥有后视镜供人观察。为了给未来的技术创新或特殊用途车辆留一道后门，立法者们还设立了一个“豁免条款”。

该条款是：如果制造商能证明其车辆具有特殊的安全意义或创新价值，NHTSA 可以允许其暂时豁免某些标准，比如不装方向盘。但为了防止这些未经充分验证的异类泛滥成灾，威胁公共安全，立法者画下了一条红线——每家制造商，每年，最多只能生产和部署2500 辆。

在随后的几十年里，这个数字从未成为问题。对于通用、福特这样的巨头来说，2500辆只不过是研发中心里的一批测试样车。

直到自动驾驶时代到来。

当特斯拉、Waymo、Zoox试图将完全由算法接管、不需要人类干预、甚至根本没有驾驶座的Robotaxi 推向市场时，2500辆成了无法逾越的硬约束。

以马斯克计划在未来大规模铺开的特斯拉Cybercab为例，命运从未完全掌握在自己手中，而是与立法紧密绑定。

特斯拉生产Cybercab，应用了旨在将制造成本腰斩的“拆箱式工艺”，投入了高昂的固定成本，比如定制巨型的压铸机、重构整个工厂的物流体系、开发全新的模具等。只有当产量达到几十万、甚至百万辆时，每辆车的成本才能分摊，Cybercab 的商业模型才能跑通。

因此，在法律闸门开启之前，Cybercab只能停留在原型车阶段，无法启动真正的流水线。

2026年，或将成为分水岭。《2026年自动驾驶汽车法案》通过后，拿到9万辆的准生证，特斯拉就可以正式启动 Cybercab 的工业化量产。

同样，对于亚马逊Zoox也是利好。Zoox设计了一款像面包机一样的对向座舱车，也一直在等这张票。9万辆意味着它终于可以走出拉斯维加斯和加州，铺向全美。

权力的回收

跨过开城效率与成本的大山，突破单城千台门槛，实现规模化质变。

如果说“9万辆豁免”是为规模化开启了闸门，那么如何确保车辆顺利驶过不同城市边界，则是该法案要解决的另一个核心命题。

此前，即便技术再成熟，自动驾驶企业也难逃地方监管“各自为政”的掣肘。这种制度性撕裂的风险，在2023年集中爆发。

当年10月，Cruise在旧金山发生拖拽事故后，加州机动车管理局（DMV） 动用行政权力，无限期吊销了Cruise 在加州的无人驾驶部署许可证。紧接着，加州公用事业委员会（CPUC）也暂停了其收费运营权限。

Cruise停运，Waymo 扩张亦受阻。

当Waymo 试图向南扩展到洛杉矶时，洛杉矶市长凯伦·巴斯（Karen Bass） 致信加州公用事业委员会，明确要求监管机构不要批准 Waymo 在洛杉矶扩大运营规模的申请，理由是“旧金山的乱象不能在洛杉矶重演”。

在旧金山隔壁的圣马特奥县，当地官员也试图通过地方立法来阻止Waymo 进入。

受到了洛杉矶和圣马特奥等地官员的巨大压力，加州公用事业委员会暂停Waymo在洛杉矶和旧金山半岛扩大无人驾驶服务的申请，暂停期长达 120 天。

按理说，Waymo在旧金山跑通了，去洛杉矶应该很简单。但在加州，事实并非如此。

Waymo陷入了碎片化扩张的泥潭：它无法像 Uber 那样，一旦软件开发好就能点亮全美地图。它必须一个城市、一个县、甚至一个街区地去谈判、去申请、去搞定当地的消防局长和社区领袖。

以上，彻底暴露了自动驾驶企业在地方监管下的脆弱性。无论企业前期投入多少、实力如何，遇到事情时，地方监管机构只需要一纸行政命令，就能让其商业化归零。

这种巨大的不确定性，成为了资本撤离自动驾驶行业的导火索，行业步入寒冬。

如果全美50 个州、几百个城市都有权根据一次事故来重新定义“什么是安全”，那么规模化运营就是痴人说梦。

《2026年自动驾驶法案》中的 “联邦优先权”，本质上是一场权力的上收。通过立法确立了“联邦标准”的绝对权威，以解决目前各州法规割裂的问题。

该条款规定，在机动车的设计、建造和性能安全标准上，联邦法律拥有至高无上的解释权，任何州级法律不得与其冲突，也不得设立更高的门槛。

对于Cruise、 Waymo们而言，就有了一张护身符。只要手里拿着NHTSA 的批文，即便洛杉矶的市长不喜欢，旧金山的抗议者愤怒，地方政府也没有从法律层面一键关停企业的权力。

监管逻辑的进化

技术向前，监管亦须进化。

此次立法在监管层面，用“安全案例报告（Safety Case）”，取代了传统的代码审查。

要理解为什么以前要查源代码，须回到2011年丰田的“刹车门”事件。

当时，丰田汽车在美国频繁出现突然加速的致命事故。为了找出原因，美国交通部（DOT）和NHTSA请来了NASA（美国宇航局）的软件工程师，对丰田的28万行源代码进行了地毯式的审查。

在传统软件时代，汽车的控制逻辑是程序员一行一行写出来的。如果车出了问题，一定能在某一行代码里找到Bug。

NASA虽然没找到导致加速的电子Bug，但这确立了一个监管范式：代码即真相。此后十几年，监管机构默认的逻辑是——如果你说你的车安全，那就把代码交出来让我看看有没有Bug。

然而，当特斯拉推出基于“端到端大模型”的FSD时，监管机构发现，查代码的黄金法则彻底失效了。

特斯拉的端到端大模型，不再是人类编写的规则代码，而是由数亿个神经网络参数组成的“黑盒”，根本无法核查。

FSD输入是图像，可能输出的是转向角度，看不出任何逻辑。就像试图通过解剖人脑的神经元来搞清楚“他在想什么”一样，是不可能的。

这意味着，如果沿用2011年的旧规，FSD永远无法合规，因为监管机构“看不懂”它的代码。

《2026年自动驾驶法案》引入的Safety Case，实际上是监管机构承认了自己在AI面前的无能为力，从而转向的一种更务实的结果导向监管。

Safety Case不再要求车企解释“代码怎么写的”，而是要求车企像在法庭上辩护一样，提供证据链来证明“结果是安全的”。 

监管方式的变革，非常契合端到端时代的算法趋势，与自动驾驶技术演进的底层逻辑不谋而合。

Momenta粤港澳大湾区战略负责人孙雷，曾在“2025车路云50人年度论坛”上指出，自动驾驶的技术演进，正是一个从分散到整合、从模块化到一体化的过程。无论是语言大模型还是智驾大模型，最终都会整合为端到端的大模型。要实现比人类安全10倍的目标，孙雷测算需要“1000亿公里的量产数据”来解决长尾问题，而不能基于规则算法去不断打补丁。

技术层面的“去规则化”，恰恰在Safety Case 的框架下找到了合规出口：一方面，法案承认了“看不懂内部逻辑”亦可以被允许上路，只要能证明其事故率远低于人类驾驶员。这直接扫清了端到端大模型在法律层面的最大障碍。

另一方面，以特斯拉为首的一众自动驾驶公司不再需要向政府，甚至潜在地向竞争对手泄露其核心算法代码，有力地保护了企业的商业机密。

中国“千辆时代”的制度瓶颈

缺乏法律身份，中国企业处在地方突围的巷战之中。

值得关注的是，美国此次听证会明确释放出“战胜中国”的信号，将中国自动驾驶产业视为核心战略对手。

通过“9万辆豁免额度”与“联邦优先权”，美国正试图以制度效率换取产业迭代速度，旨在助力特斯拉、Waymo等本土企业快速规模化发展。同时，美方辅以数据安全禁令，试图将中国竞争对手彻底排除在主流市场之外。

表面上看，9万辆的豁免政策对全行业开放，但结合美国商务部（BIS）正在推进的“网联汽车软硬件禁令”，其排他性已昭然若揭。

根据BIS的拟议规则，美国将禁止进口或销售搭载“特定国家（指向中国）”软件（含VCS车载连接系统和ADS自动驾驶系统）的网联汽车。

对于以小马智行、文远知行等为代表的中国Robotaxi玩家而言，其核心资产正是自动驾驶软件堆栈（ADS）。禁令的时间表从2027款车型起生效，这意味着从2026年开始生产的新车，将严格排除中国ADS系统。

即便部分中国企业拥有路测牌照，但只要其源代码研发或数据流转与中国境内存在关联，就可能触发商务部的一票否决。

将视线从激进的华盛顿拉回国内，必须面对的现实是：美国已自上而下为产业铺路，而国内仍处于地方突围的巷战之中。

依托深厚的产业基础，中国Robotaxi产业近期正释放出密集的扩张信号。

小马智行全无人Robotaxi车队规模突破1159辆；滴滴与广汽埃安联合打造的量产车型R2正式交付首批车辆，并迅速获批广州路测牌照；如祺出行等平台的运营车辆也已突破300辆，累计安全里程接近600万公里。

中国Robotaxi企业正式步入“千辆时代”。“千辆”并非一个简单的数字，而是商业化的生死线。

小马智行副总裁黄俊在接受“车路云50人”采访时曾表示，根据测算，“千台规模”是一个分水岭，只有在北上广深投放量达到千台，才能实现运营收入与成本的平衡，并拥有供应链议价权。而当规模达到万台时，企业才有足够的利润支撑数据与研发，实现现金流的正向增长。

然而，国内基于地方试点的模式，面临着与国际竞争对手不同的规模起点：美国法案给出的9 万辆豁免，可助力企业跨过工业量产的盈亏门槛。而一旦车型标准化问题解决，运营方就不再需要陷入碎片化的监管突围，按照统一标准上路，加速迈向“万台级”的自我造血阶段。

不得不承认，中国自动驾驶仍带有缺乏顶层确权的“身份焦虑”。

尽管车队体量在加速扩张，但《道路交通安全法》修订案的尚未落地，Robotaxi在法律层面仍缺乏完整的身份证明。

目前车辆上路的依据，主要依赖于部委的试点通知与地方政府的特许许可。“一城一策”的现状，导致企业陷入了巨大的行政内耗：在北京获得的无人化牌照，在上海无法通用；在武汉验证成功的模式，前往深圳仍需重复审批。

如祺出行首席运营官韩锋在“2025车路云50人年度论坛”上指出，Robotaxi规模化落地面临的头号大山是开城效率与成本，小城市可能需要数千万元，大城市可能过亿。

此外，由于缺乏针对“无驾驶位车辆”的量产准入标准，国内Robotaxi大多仍基于传统车型进行后装或前装改造。只要法律仍硬性要求配备方向盘，企业就无法从根本上重构汽车形态，更无法通过去除冗余硬件来实质性压缩成本、实现真正的商业闭环。

以上掣肘将随着规模化的扩张日益凸显：当行业跨入“千辆时代”的门槛，现行的规制体系是否还能承载即将到来的万辆、甚至十万辆级的产业爆发？

写在最后

自动驾驶不仅是一项新技术的应用，本质上更是一种服务经济。

根本属性的转变，决定了监管框架不能仅仅停留在技术标准层面，而必须构建一套与之适配的、系统性的服务型监管体系。

这意味着从产品定义、法律主体、上路准入到运营管理进行全维度重塑与升级，需要《道路交通安全法》、《产品责任法》以及数据、保险乃至刑法等制度体系的协同再造。

从全球视角看，美国近期的立法举措不仅是行业进入赛点的信号，更为我们提供了极具价值的参照系。

对中国而言，经过多年的技术深耕，已积累了海量的测试数据与运营经验。未来，更深远的竞争力，在于如何将先行先试的成果，转化为成体系的制度优势。